Une loi de finances est le texte par lequel le Parlement autorise, chaque année, l’État à lever l’impôt et à dépenser. Elle est préparée par le gouvernement au printemps et en été, déposée à l’automne, puis discutée en 70 jours au plus par l’Assemblée nationale et le Sénat, avant d’être contrôlée par le Conseil constitutionnel. Les règles du jeu tiennent en deux textes : l’article 47 de la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Voici le parcours complet, des bureaux de Bercy jusqu’au Journal officiel, avec les cas récents qui l’ont bousculé.
Qu’est-ce qu’une loi de finances ?
La règle est ancienne : sans vote du Parlement, pas d’impôt. La loi de finances fixe deux choses à la fois. D’un côté, elle autorise la perception des impôts et en modifie les règles (barème de l’impôt sur le revenu, taux, niches fiscales). De l’autre, elle ouvre des crédits, c’est-à-dire des plafonds de dépenses, pour chaque politique de l’État. Elle se présente en deux parties : la première porte sur les recettes et l’équilibre général, la seconde sur les dépenses détaillées. La LOLF interdit d’examiner la seconde avant d’avoir voté la première : on vote d’abord ce que l’on peut dépenser au total.
LFI, LFR, loi d’approbation des comptes
- La loi de finances initiale (LFI) est le budget de l’année, voté en fin d’année précédente.
- La loi de finances rectificative (LFR), parfois appelée « collectif budgétaire », corrige la LFI en cours d’année : crise, recettes plus faibles que prévu, mesures d’urgence. Depuis la réforme de la LOLF de 2021, une loi de finances de fin de gestion peut aussi ajuster les crédits en fin d’exercice.
- La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, longtemps appelée loi de règlement, constate au printemps suivant ce qui a été réellement dépensé et encaissé. C’est elle qui révèle les écarts entre le voté et l’exécuté.
Et la Sécurité sociale ? (PLFSS)
Depuis la révision constitutionnelle de 1996, la Sécurité sociale a sa propre loi : la loi de financement de la Sécurité sociale. Le PLFSS est déposé en même temps que le PLF, début octobre. Il fixe les prévisions de recettes des caisses et l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam). Mais à la différence des crédits de l’État, ses montants ne sont pas des plafonds stricts : une pension ou un remboursement sont dus même si l’objectif est dépassé. Or la Sécurité sociale pèse plus lourd que l’État dans la dépense publique, ce que détaille notre article sur la différence entre budget de l’État et dépense publique.
Le calendrier budgétaire : d’avril à décembre
Un budget se prépare pendant près d’un an. Le calendrier budgétaire suit des étapes fixées par la LOLF et par les règles européennes.
- Printemps : la direction du Budget recueille les demandes des ministères. La France transmet à la Commission européenne son rapport annuel d’avancement sur sa trajectoire de finances publiques. La loi d’approbation des comptes de l’année écoulée est déposée.
- Juin et juillet : arbitrages à Matignon. Chaque ministre reçoit une « lettre plafond ». Avant le 15 juillet, le gouvernement transmet au Parlement les plafonds de dépenses envisagés par mission (article 48 de la LOLF).
- Septembre : rédaction des articles. Le Haut Conseil des finances publiques rend son avis sur le scénario économique.
- Au plus tard le premier mardi d’octobre : dépôt du PLF à l’Assemblée nationale, après adoption en Conseil des ministres, avec les projets annuels de performances de chaque mission. Le PLFSS suit le même mouvement.
- Octobre à décembre : examen parlementaire, puis contrôle du Conseil constitutionnel.
- Avant le 31 décembre : promulgation et publication au Journal officiel. Le budget s’applique au 1er janvier.
Missions, programmes, actions : lire la maquette budgétaire
Depuis l’entrée en vigueur complète de la LOLF en 2006, le budget n’est plus voté par ministère et par nature de dépense, mais par politique publique. La maquette compte trois niveaux.
- La mission correspond à une grande politique (Défense, Enseignement scolaire, Justice). C’est l’unité de vote : le Parlement adopte les crédits mission par mission. Une mission peut relever de plusieurs ministères, comme Recherche et enseignement supérieur.
- Le programme est l’unité de gestion. Il est confié à un responsable, assorti d’objectifs et d’indicateurs de performance, et porte un numéro stable d’une année sur l’autre.
- L’action précise la destination des crédits à l’intérieur du programme, à titre indicatif.
Prenons la mission Enseignement scolaire, la première de l’État : 84,2 Md€ exécutés en 2024 hors transferts aux collectivités. Elle se divise notamment en programme 140 (premier degré public, 26,7 Md€), programme 141 (second degré public, 38,2 Md€), programme 139 (enseignement privé sous contrat, 8,9 Md€) et programme 230 (vie de l’élève).
Source : Projet de loi relatif aux résultats de la gestion 2024 (PLRG, ex-loi de règlement), dépenses exécutées — data.economie.gouv.fr · Tout le détail dans l’Explorer
Voir les données
| Poste | Montant | Part |
|---|---|---|
| Enseignement scolaire public du second degré | 38,2 Md€ | 45,4 % |
| Enseignement scolaire public du premier degré | 26,7 Md€ | 31,7 % |
| Enseignement privé du premier et du second degrés | 8,9 Md€ | 10,6 % |
| Vie de l’élève | 5,9 Md€ | 7 % |
| Soutien de la politique de l’éducation nationale | 2,9 Md€ | 3,4 % |
| Enseignement technique agricole | 1,6 Md€ | 1,9 % |
La mission Défense compte quatre programmes : 144 (environnement et prospective), 146 (équipement des forces), 178 (préparation et emploi des forces) et 212 (soutien de la politique de la défense, qui porte notamment les dépenses de personnel). La mission Engagements financiers de l’État repose surtout sur le programme 117, la charge de la dette : 49,3 Md€ dépensés en 2024 pour 51,4 Md€ prévus. Ces crédits sont dits évaluatifs : l’État doit payer ses intérêts quel que soit le montant voté, contrairement aux crédits limitatifs des autres programmes.
Au budget général s’ajoutent les budgets annexes, les comptes spéciaux, comme le compte « Pensions » qui verse les retraites des fonctionnaires de l’État, et les prélèvements sur recettes, comme la contribution au budget européen (22,3 Md€ en 2024). Toutes ces lignes sont consultables dans l’Explorer, rubrique État, et la page Comprendre l’administration explique qui gère quoi.
Le vote au Parlement : 70 jours, deux lectures, la CMP
L’article 47 de la Constitution fixe des délais stricts, conçus pour qu’un budget soit toujours prêt au 1er janvier.
| Étape | Délai | Ce qui se passe |
|---|---|---|
| Commission des finances de l’Assemblée | quelques jours | examen des articles et des amendements, rapport général et rapports spéciaux par mission |
| Séance publique à l’Assemblée | 40 jours au total depuis le dépôt | vote de la première partie, puis de la seconde, puis vote solennel |
| Sénat | 20 jours (15 si l’Assemblée n’a pas statué à temps) | même parcours, en commission puis en séance |
| Commission mixte paritaire (CMP) | variable | 7 députés et 7 sénateurs cherchent un texte commun |
| Lecture des conclusions, puis lecture définitive | jusqu’au 70e jour | en cas de désaccord, l’Assemblée a le dernier mot |
Le vote du budget obéit aussi à une contrainte forte : l’article 40 de la Constitution. Un parlementaire ne peut pas proposer d’amendement qui réduirait les recettes ou créerait une dépense publique. Il peut en revanche déplacer des crédits d’un programme à un autre au sein d’une même mission, sans modifier son total. Pour le PLFSS, la procédure est identique mais plus courte : 50 jours au total, dont 20 pour l’Assemblée.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les 70 jours, la Constitution permet au gouvernement de mettre le projet en vigueur par ordonnance. Cette arme n’a jamais été utilisée.
49.3, ordonnances, loi spéciale : les procédures d’exception
L’article 49.3. Le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement sur un texte : celui-ci est adopté sans vote, sauf si une motion de censure réunit la majorité absolue des députés. Depuis 2008, il ne peut l’utiliser que sur un seul texte ordinaire par session, mais sans limite sur les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. Les budgets 2023, 2024, 2025 et 2026 ont tous été adoptés de cette façon, faute de majorité absolue à l’Assemblée. Pour le budget 2026, le gouvernement l’a engagé à trois reprises à partir de janvier 2026 ; les dernières motions de censure ont été rejetées le 2 février.
La loi spéciale. Si le budget ne peut pas être promulgué avant le 1er janvier, le gouvernement demande au Parlement l’autorisation de continuer à percevoir les impôts existants et d’emprunter. Les ministères ne peuvent alors dépenser que les « services votés », le minimum jugé indispensable. Utilisée en 1979 après l’annulation du budget 1980 par le Conseil constitutionnel, la procédure est redevenue d’actualité : en décembre 2024, après la censure du gouvernement, puis en décembre 2025, après l’échec de la commission mixte paritaire (loi n° 2025-1316 du 26 décembre 2025). La loi de finances pour 2026 (loi n° 2026-103) n’a été promulguée que le 19 février 2026.
Pour suivre ces étapes en temps réel sur le budget de l’année prochaine, notre décryptage du PLF 2027 est mis à jour à chaque vote.
Le rôle de la Cour des comptes et du HCFP
Deux institutions indépendantes encadrent la procédure. Le Haut Conseil des finances publiques, créé en 2012 et présidé par le premier président de la Cour des comptes, rend un avis public sur les prévisions de croissance et de déficit de chaque projet de loi de finances. Son avis n’est pas contraignant, mais il est joint au projet et peut être invoqué devant le Conseil constitutionnel.
La Cour des comptes intervient en aval. Elle se prononce chaque année sur la certification des comptes de l’État et de ceux du régime général de la Sécurité sociale, publie un rapport sur l’exécution du budget de l’État et une note d’analyse par mission. Ses observations nourrissent la loi d’approbation des comptes. Le Conseil constitutionnel, saisi le plus souvent par 60 députés ou 60 sénateurs, vérifie enfin la procédure et censure les « cavaliers budgétaires », ces articles sans rapport avec les finances de l’année.