Budget de l’État ou dépense publique : pourquoi les chiffres diffèrent

Quand on lit que « le budget de la France » atteint 500 milliards d’euros, puis que la dépense publique dépasse 1 600 milliards, les deux chiffres sont justes. Ils ne mesurent simplement pas la même chose. La différence entre le budget de l’État et la dépense publique tient au périmètre : le premier ne couvre que l’État, voté dans la loi de finances ; la seconde ajoute la Sécurité sociale, les collectivités locales et les agences publiques. En 2024, cette dépense publique totale atteint 1 671,8 Md€, dont un gros tiers seulement passe par l’État. Voici comment s’emboîtent ces budgets, et quel chiffre citer selon la question posée.

Trois budgets, un seul total

L’INSEE, en suivant les règles européennes de la comptabilité nationale, range les administrations publiques (APU) en trois sous-secteurs :

• les administrations publiques centrales : l’État et ses agences nationales, les ODAC ;
• les administrations de sécurité sociale (ASSO) : caisses de retraite et d’assurance maladie, Unédic, Agirc-Arrco, mais aussi les hôpitaux publics ;
• les administrations publiques locales (APUL) : communes, intercommunalités, départements, régions et leurs organismes.

Chacune vote ou arrête son propre budget, selon ses propres règles. Le Parlement vote celui de l’État dans la loi de finances et encadre celui de la Sécurité sociale dans la loi de financement ; les conseils municipaux, départementaux et régionaux votent les leurs. Le total, une fois retirés les doubles comptes, est la dépense publique.

La colonne « brute » additionne ce que chaque administration dépense. La colonne « consolidée » retire ce qu’elle verse aux autres : c’est elle qui donne le vrai total.

L’État : missions, ministères, opérateurs

Le budget de l’État au sens strict est celui que vote le Parlement chaque automne, mission par mission. En 2024, les missions du budget général, hors remboursements et dégrèvements d’impôts, avaient reçu 441 Md€ de crédits de paiement en loi de finances initiale. Avec le compte spécial « Pensions » (67,9 Md€ versés aux fonctionnaires retraités) et la contribution au budget européen (22,3 Md€), la dépense exécutée de l’État atteint 517,2 Md€ hors dotations aux collectivités. C’est l’ordre de grandeur des « 500 milliards » souvent cités.

Les plus gros postes sont l’enseignement scolaire (84,2 Md€), les retraites des fonctionnaires, les engagements financiers, qui sont pour l’essentiel la charge de la dette de l’État (58,6 Md€), et la défense (58,4 Md€).

Mais la dépense publique de l’État va plus loin que son budget. Elle inclut les ODAC, organismes divers d’administration centrale : universités, CNRS, France Travail, agences de l’eau, Météo-France et plusieurs centaines d’autres. Ils sont financés en partie par une subvention de l’État, comptée dans son budget, et en partie par leurs ressources propres, qui n’y figurent pas. En 2024, ces dépenses sur ressources propres, les crédits d’impôt remboursés et les retraitements comptables représentent environ 75 Md€, estimés par différence entre les comptes nationaux et le budget exécuté. Le détail des missions et de leurs programmes est expliqué dans notre article sur le vote de la loi de finances.

La Sécurité sociale : le plus gros budget

C’est le fait le plus méconnu : le premier « dépensier » public n’est pas l’État, mais la Sécurité sociale. Une fois les transferts retirés, elle a dépensé 757,3 Md€ en 2024, plus que l’État et ses agences.

Ce total réunit des organismes aux règles très différentes. Les régimes obligatoires de base (retraite, maladie, famille, autonomie, accidents du travail) sont encadrés par la loi de financement de la Sécurité sociale. L’Agirc-Arrco, qui verse les retraites complémentaires du privé, et l’Unédic, qui gère l’assurance chômage, sont pilotées par les partenaires sociaux et n’en relèvent pas. Les hôpitaux publics, eux, sont classés par l’INSEE parmi les administrations de sécurité sociale.

Les retraites de base (277,6 Md€) et l’Assurance maladie (239,0 Md€) en représentent à elles seules plus des deux tiers. Viennent ensuite les retraites complémentaires (93,9 Md€), la famille (54,6 Md€), le chômage (39,1 Md€) et l’autonomie (37,7 Md€).

Les collectivités : communes, départements, régions

Les collectivités locales ont dépensé 322,2 Md€ en 2024, soit près d’un euro public sur cinq. Elles portent plus de la moitié de l’investissement public : routes, écoles, transports, équipements sportifs. À la différence de l’État, elles ne peuvent pas emprunter pour financer leurs dépenses de fonctionnement : c’est la « règle d’or » des budgets locaux.

Les communes arrivent en tête (111,5 Md€), avec les écoles, la voirie, les crèches et la police municipale. Les départements (80,0 Md€) financent surtout l’aide sociale, notamment le RSA et l’allocation personnalisée d’autonomie, ainsi que les collèges. Les intercommunalités (62,0 Md€) gèrent les déchets, l’eau ou les transports ; les régions (32,2 Md€), les lycées, les TER et la formation professionnelle. S’y ajoutent les syndicats intercommunaux (22,1 Md€), les centres communaux d’action sociale (8,4 Md€) et les services d’incendie et de secours (6,0 Md€). Le détail est consultable dans l’Explorer, rubrique collectivités.

Les doubles comptes et la consolidation

Pourquoi ne pas additionner simplement les budgets ? Parce qu’une large part de l’argent circule d’une administration à l’autre avant d’être dépensée. L’État verse des dotations aux communes et aux départements, compense à la Sécurité sociale les exonérations de cotisations qu’il décide, finance des agences. Si l’on comptait cet argent à la fois chez celui qui le verse et chez celui qui le dépense, on le compterait deux fois.

En 2024, les flux croisés atteignent 106,4 Md€ :

Retirer ces 106,4 Md€ du total brut de 1 779,1 Md€ donne la dépense consolidée. Chaque euro est ainsi compté une seule fois, chez l’administration qui le dépense en dernier ressort. C’est la règle suivie par l’INSEE, par Eurostat pour comparer les pays européens, et par la vue « Qui dépense » de l’Explorer.

Quel chiffre citer selon la question posée

Il n’y a pas de bon ou de mauvais chiffre, seulement un chiffre adapté à la question. Les débats sur les dépenses publiques en France reposent presque toujours sur la dépense consolidée, la seule qui se compare au PIB et aux autres pays.

La même logique vaut pour les projets en cours : le PLF 2027 ne fixe que les crédits de l’État, mais son objectif de déficit, 5,0 % du PIB, porte sur l’ensemble des administrations publiques.